Nederland moet meer gebruik maken van innovatieve contracten bij het aanleggen van infrastructuur. Dat vindt René Teunissen, oprichter en managing director van adviesbureau Strukturion. In plaats van contracten waarin alleen de bouw is geregeld, zouden bouwers en overheden overeenkomsten moeten sluiten waarin ook het ontwerp, de financiering en het onderhoudswerk voor rekening van de aannemer zouden moeten komen. Volgens Teunissen, tot ruim een jaar geleden directeur bij bouwbedrijf BAM, levert dat goedkopere en betere wegen op, die bovendien vaker op tijd af zullen zijn.


In plaats van één grote investering ineens in de aanleg, betaalt de overheid de bouwer voor de beschikbaarheid van de weg. Over het algemeen hebben dit soort contracten een duur van 20 tot 30 jaar. Hoe vaker de weg in de tussentijd (deels) dicht moet voor onderhoud, hoe minder de aannemer verdient.

Deze design build finance & maintenance -contracten (DBFM-contracten) worden in Nederland al toegepast, maar in de ogen van Teunissen nog veel te weinig. “Het wordt daardoor moeilijker om de voordelen van DBFM volledig te benutten”, waarschuwt hij. Hij vindt bovendien dat DBFM-contracten toegankelijker moeten worden gemaakt voor kleinere spelers. “Op dit moment zijn de contracten zo omvangrijk dat er maar drie of vier bedrijven in Nederland groot genoeg zijn om ze aan te kunnen. De regering kan wel willen investeren in de versnelde aanleg van meer wegen, maar het is de vraag of er wel genoeg capaciteit is als het aantal marktpartijen zo klein is.”




Oud bestek


Dat Teunissen de voordelen van DBFM-contracten wel inziet, is niet vreemd. Het begeleiden en doorrekenen van business-cases bij dit soort publiek-private samenwerkingsprojecten (PPS-projecten) is een van de activiteiten waarmee zijn adviesbureau de boterham verdient. Hij staat in zijn mening echter niet alleen. In een vorig jaar in opdracht van een aantal ministeries gepubliceerd rapport, pleit een commissie onder leiding van oud-minister van Financiën Onno Ruding onomwonden voor meer gebruik van DBFM-contracten.


De bevindingen van de commissie laten weinig aan duidelijkheid te wensen over als het gaat om de voordelen. In veel standaardsituaties werken DBFM-achtige infrastructuurcontracten inderdaad goedkoper, sneller en beter dan ouderwetse contracten. Ervaringen in landen als het Verenigd Koninkrijk, maar ook in Spanje, Frankrijk en Portugal hebben dat vaak genoeg aangetoond. Vooral in Groot-Brittannië worden sinds jaar en dag niet alleen snelwegen, maar ook lokale en regionale infrastructuur aangelegd op basis van DBFM-contracten. De Britse nationale rekenkamer becijferde dat de overheden bij dit soort contracten 10 tot 20 procent goedkoper uit zijn dan bij de ouderwetse aanpak.

“In traditionele contracten was het zo dat de opdrachtgever in het bouwbestek bij wijze van spreken tot op de kuub zand bepaalde hoe de weg moest worden aangelegd”, zegt Teunissen. “Waar ik voor pleit is het gebruik van contracten waarbij de bouwer de opdracht krijgt een weg van A naar B aan te leggen met een vastgesteld aantal rijstroken en enkele andere ruim geformuleerde eisen. De uitwerking daarvan zou je dan zoveel mogelijk aan de bouwer moeten overlaten.”

Door de bouwer af te rekenen op de beschikbaarheid van de infrastructuur, ontstaat een prikkel om te kiezen voor duurzamere materialen of ontwerpvarianten die minder onderhoud nodig hebben. Dat is ook prettig voor automobilisten die minder vaak te maken krijgen met afgesloten weggedeeltes. “Of neem het maaien van het gras in de bermen. Dat is hartstikke duur. Als een bouwer niet alleen de bouw, maar ook het ontwerp en onderhoud voor zijn rekening krijgt, kan die weleens tot andere oplossingen komen. Eentje met minder gras bijvoorbeeld.”

Het aantal DBFM-contracten dat de laatste jaren in Nederland is uitgevoerd, is op één hand te tellen. Eind 2007 werd de verbreding van de N31 bij het Friese Nijega – een half jaar voor op schema – opgeleverd op basis van een DBFM-contract. In Brabant kwam de A59 tussen Rosmalen en Geffen zo op tijd af, en dat geldt ook voor de fysieke infrastructuur van de HSL-Zuid, waarover nog steeds geen treinen rijden door problemen met het beveiligingssysteem. De Tweede Coentunnel, waarvoor de schop dit najaar de grond in moet, is een nieuw project dat op basis van een DBFM-contract aan een consortium is gegund. Voor uitbreiding van de A15 tussen de Maasvlakte en het Vaanplein, en de A2 tussen Utrecht en Veenendaal lopen biedingsprocessen.




huiverige politici


Om daadwerkelijk te kunnen profiteren van de efficiencywinst die uit dit soort contracten te halen valt, moet het aantal DBFM-projecten dat wordt aangeboden fors omhoog, schrijft de commissie-Ruding in haar rapport. Het tempo waarmee de stroom nu loskomt, is zo traag dat expertise bij overheid en bouwbedrijven alweer verdampt of vertrokken is voordat die in een volgend project effectief kan worden benut.


De commissie constateerde bovendien dat ambtenaren van Rijkswaterstaat lang niet altijd trek hebben in dit soort ingewikkelde contracten en dat ook de politiek zich nooit echt sterk heeft gemaakt voor PPS-projecten.

De terughoudendheid bij overheden is begrijpelijk. In de jaren negentig ontstond er een enorm imagoprobleem rond PPS, toen de eerste privaat gefinancierde infrastructuurprojecten, waaronder de Wijkertunnel en de Betuwelijn, werden gelanceerd. Bij de Wijkertunnel, die voor driekwart door private partijen is gefinancierd, was met de investeerders een vaste vergoeding per passerende auto afgesproken voor een periode van 30 jaar. Aangezien Rijkswaterstaat voor een ‘politiek acceptabele’ raming van de toename van het autoverkeer had gekozen in plaats van een veel hogere schatting die meer in overeenstemming was met de harde werkelijkheid, was het resultaat voor de belastingbetaler desastreus. Het vinden van privaat geld voor de aanleg van de Betuwelijn mislukte helemaal.

Huiverige ambtenaren en politici verklaren echter niet het hele verhaal. Ook institutionele beleggers laten het in Nederland afweten. Volgens Teunissen ligt dat aan de relatief lage rendementen die op de exploitatie van infrastructuur vallen te behalen. Hoewel de risico’s in principe navenant laag zijn, durven institutionele beleggers het toch niet aan, omdat ze door gebrek aan ervaring met dit soort projecten de risico’s moeilijk kunnen inschatten.

Gebrek aan financiers is ook voor veel bouwbedrijven een onoverkomelijke hindernis om DBFM-klussen aan te pakken. De omvang van de tenders die nu op tafel liggen, maken het niet gemakkelijker. DBFM-contracten vereisen veel grotere investeringen en hebben veel langere terugverdientijden dan simpele opdrachten voor de aanleg van een weg. Vaak gaat het om vele honderden miljoenen euro’s of meer. “Het zou beter zijn een project als de A15, dat 1,5 miljard euro waard is, op te knippen in een paar kleinere delen van bijvoorbeeld 400 miljoen euro. Dan zijn dit soort contracten ook voor consortia van kleinere bouwers en financiers behapbaar.”




Het mes er in


De praktische bezwaren waarmee DBFM in Nederland kampt, kan nog flinke hoofdbrekens opleveren rond de plannen voor de versnelde aanleg van grote infrastructuurprojecten waarmee de regering de economie wil stimuleren. Door het kleine aantal spelers op deze markt kan weleens een gebrek aan capaciteit ontstaan om al die ambities te realiseren, waarschuwt Teunissen. “Het opknippen van projecten zorgt ervoor dat er meer aanbieders kunnen meedingen en er dus meer capaciteit op de markt komt.”


“Bovendien verwacht ik dat, als ze het niet doen, er een gebrek aan capaciteit kan ontstaan om alle projecten die de overheid de komende jaren wil realiseren daadwerkelijk uit te voeren.” In Groot-Brittannië blijkt bovendien dat het nergens voor nodig is om alleen enorme projecten uit te besteden. Daar zijn dit soort private constructies voor publieke werken inmiddels ook gebruikelijk bij de aanleg van regionale en lokale infrastructuur.

De commissie-Ruding is er voorstander van om daar ook in Nederland een begin mee te maken. Maar ook hier speelt het probleem van een gebrek aan expertise en enthousiasme bij overheden en institutionele beleggers. Hoewel het ministerie van Financiën binnenkort wil experimenteren met drie pilotprojecten op regionaal niveau, is de belangstelling daarvoor volgens Teunissen “miniem”. Volgens hem is, behalve het behapbaarder maken van de tenders, meer lef de enige oplossing om het principe in Nederland van de grond te krijgen. In voorstellen om bijvoorbeeld via een infrastructuurfonds toch weer de overheid garant te laten staan bij de financiering ziet Teunissen helemaal niets. “Dat moet je niet doen. Als je de financieringscomponent eruit haalt, haal je ook meteen de prikkel weg om goed te presteren.”




[ wouter.van.bergen @reedbusiness.nl ]