Noodplan: Nationalisatie in een weekend

Niets lijkt onmogelijk in deze financiële crisis. Wie voorzag dat in de VS wordt gepleit voor nationalisatie van banken? Zal zo'n drastische stap ook in Nederland nodig zijn? Hoe gaat dat dan in zijn werk? Kunnen we dat betalen? FEM denkt het ondenkbare.

Wanneer nationaliseren?


Ewout Irrgang is pas drie weken minister van Financiën in het kabinet Bos I als hij op vrijdagavond in de week voor Kerst een telefoontje krijgt van Nout Wellink. De president van De Nederlandsche Bank (DNB) heeft een alarmerende mededeling. Het Libische staatsfonds en de centrale bank van Kazachstan blijken die middag voor miljarden aan tegoeden van verschillende Nederlandse banken te hebben opgenomen. Zijn medewerkers zijn al de hele dag met een aantal multinationals in gesprek om hen van hetzelfde te weerhouden. Bovendien vertoont het aantal ING Direct-klanten dat zijn spaargeld naar andere banken verplaatst een verontrustende stijging. Losstaande gebeurtenissen, of weet de markt meer dan DNB? Wellink kan het niet met zekerheid zeggen. Duidelijk is wel dat als dit bekend wordt, er een lawine op gang komt die kan leiden tot de ondergang van een aantal banken en het stilvallen van het betalingsverkeer.


Dat uitgerekend Irrgang dit telefoontje van Wellink aanneemt was drie maanden daarvoor nog ondenkbaar geweest. Toen, vlak na de val van Balkenende IV over de mislukte invoering van de OV-chipkaart, was de PvdA nog veruit de grootste partij in de peilingen. Uiteindelijk behaalde de PvdA maar twee zetels meer dan de SP, waarna die partij in de formatiebesprekingen het cruciale ministerie van Financiën had kunnen claimen.

Dat de verkiezingen nog zo spannend waren kwam vooral door het razendsnel afbrokkelende imago van Wouter Bos als redder van Nederlandse banken. Tijdens de verkiezingscampagne was de claimemissie van ING, waarvoor Financiën zich garant had gesteld, mislukt. Daardoor had Bos opnieuw 7 miljard euro naar de bank moeten overmaken en was hij nu voor bijna 40 procent eigenaar van de bank-verzekeraar. Nog geen twee weken daarvoor had hij zijn belofte, dat nieuwe kapitaalinjecties niet noodzakelijk zouden zijn, ook al moeten breken. De crisis op de Nederlandse woning- en vastgoedmarkt had vooral SNS Reaal en NIBC zwaar getroffen. Zelfs Rabobank, weliswaar een coöperatieve bank maar daardoor natuurlijk nog niet immuun voor die crisis, had aangeklopt voor steun.

Dieptepunt tijdens de verkiezingsstrijd was de ondergang van Corus. Een groep banken onder leiding van ABN Amro was er niet in geslaagd bijtijds een noodfinanciering voor het in zware problemen verkerende bedrijf te regelen, waarna Corus niets anders restte dan een faillissement aan te vragen. Het werd Bos persoonlijk aangerekend. Hij was toch de baas van ABN Amro? Wat had je aan een staatsbank die trotse Nederlandse bedrijven niet eens veilig door een recessie wist te loodsen? Bos’ pleidooi dat hij als politicus niet op de stoel van de bankiers moest willen zitten, ging verloren in het lawaai van de demonstrerende metaalarbeiders.

Van koene bankenredder was Bos verworden tot een chronisch twijfelaar die steeds halve maatregelen nam. Telkens bleef er ruimte voor onzekerheid. Was ING nu voldoende geholpen of dreigde de Staat straks meerderheidsaandeelhouder te worden? Beleggers namen dat risico niet en dumpten massaal hun aandelen. En wat hadden al die miljarden aan belastinggeld die hij in de banken had gestoken nu opgeleverd? Bedrijven klaagden nog steeds steen en been over de moeilijkheden die ze hadden om krediet van banken te krijgen. Het moest na bijna drie jaar maar eens afgelopen zijn met die kredietcrisis. In plaats van halve maatregelen werd het tijd voor drastische ingrepen.

Dat hoef je Ewout Irrgang niet te vertellen. Tijdens de verkiezingscampagne heeft hij consequent gepleit voor het nationaliseren van vrijwel alle Nederlandse banken. Toch slikt hij een keer moeizaam na het telefoontje van Wellink. Vervolgens geeft hij zijn ambtenaren opdracht het Noodplan Nationalisaties uit de kast te trekken.


Hoe gaat dat in zijn werk?


Irrgang mag dan een voorstander zijn van het nationaliseren van banken, in de praktijk blijkt dat nog geen eenvoudige stap. De aankoop van de Nederlandse bankactiviteiten van Fortis en ABN Amro in 2008 was nog relatief eenvoudig. Dat was in feite een normale overnametransactie met Fortis Holding in Brussel als verkoper en de Nederlandse Staat als koper. Maar hoe nationaliseer je een beursgenoteerde bank met haar talloze aandeelhouders? Of een coöperatieve bank als Rabobank die uit tientallen kleine bankjes bestaat, elk in handen van leden?


Nederland beschikt niet over wetgeving voor het onteigenen van banken. Irrgang kan jaloers zijn op zijn Britse collega Alistair Darling. Tijdens het debacle met de IJslandse banken in zijn land in 2008, moest Darling nog naar antiterrorismewetten grijpen om de bezittingen van die IJslandse banken te bevriezen. Toen Northern Rock dreigde om te vallen moest er een noodwet aan te pas komen om die bank te kunnen nationaliseren. De Britten trokken daaruit hun lessen en stelden een nieuwe wet op.

Per ministerieel besluit kan de Britse regering nu met één druk op de knop eigenaar worden van alle uitstaande aandelen van een bank. In ruil daarvoor kunnen de voormalige aandeelhouders een schadevergoeding claimen. De hoogte daarvan wordt pas achteraf door een arbitragecommissie vastgesteld. Over zo’n instrument beschikt Irrgang niet. Het afgelopen jaar was het ook onverstandig geweest zo’n wet te ontwikkelen. Bij de aanhoudende onrust in de financiële sector zou louter de politieke discussie erover al te veel onrust veroorzaken.

Een andere mogelijkheid is om via DNB een curator te benoemen bij de betreffende banken. Die fungeert als een supercommissaris en kan de bankdirectie direct aanwijzingen geven. Irrgangs juridisch adviseurs betwijfelen echter of een bank via die route onteigend kan worden. De route is daarvoor zeker niet ontworpen; zo’n curator wordt aangesteld om de belangen van de bank te behartigen, niet om haar uit te leveren aan de overheid.

De minister grijpt uiteindelijk anders in. Hij vraagt het faillissement van de banken aan bij een rechter, die daarop bij elke bank een curator benoemt. Met die bewindvoerder sluit de Staat deals over het opkopen van alle bezittingen van de banken. Dat zou in noodgevallen in één nacht geregeld kunnen worden, hadden zijn juristen hem verzekerd.

Kunnen we dat betalen?


Besluiten om de belangrijkste Nederlandse banken volledig te nationaliseren is één ding. Maar hoeveel zou dat de nieuwe minister van Financiën Ewout Irrgang kosten? En heeft Nederland wel zoveel geld?


Op 5 februari 2009 waren alleen al de drie beursgenoteerde banken, ING, SNS Reaal en Van Lanschot, samen ruim 15 miljard waard. Dat is vlak voor de Kerst, door aanhoudende koersdalingen, enkele miljarden minder geworden.

Maar behalve het geld voor de aandelen, moet de Staat ook om een andere reden miljarden euro’s achter de hand houden. Bij een faillissement van een bank worden alle verplichtingen direct opeisbaar. Alleen al bij ING gaat het om 1.300 miljard euro, twee keer het bruto binnenlands product (bbp) van Nederland. Het is niet waarschijnlijk dat de schuldeisers dat zouden doen. Er staat namelijk voor een gelijk bedrag aan bezittingen tegenover. Bovendien heeft de bank ineens een veel kredietwaardiger eigenaar in de Staat gevonden. Door de stroeve marktomstandigheden zijn echter de activa zoals beleggingen, panden en uitstaande leningen niet zo snel verkoopbaar. Daarom bestaat de kans dat Irrgang bij zo’n stap miljarden moet voorschieten. Bij Fortis ging het destijds om tientallen miljarden euro’s.

Hoeveel geld het ook is, Den Haag zal het volledige bedrag moeten lenen. Het verwachte overschot op de begroting bij Irrgangs voorganger Bos sloeg vlak voor de zomer om naar een tekort. Nederland moet al geld lenen om zijn maandelijkse rekeningen te betalen, laat staan dat het land geld heeft om de banken ‘even’ te nationaliseren. Een geluk bij een ongeluk voor Irrgang is dat internationale beleggers erop vertrouwen dat Nederland zijn schulden altijd netjes en op tijd terugbetaalt. Daarom kan Irrgang relatief makkelijk en goedkoop geld lenen.

In 2008 leende het Agentschap, de afdeling van het ministerie van Financiën die geld beheert namens de Nederlandse overheid, in totaal 117,5 miljard euro op de geld- en kapitaalmarkt. Het leeuwendeel daarvan, 80,5 miljard euro, werd opgehaald na 6 oktober vorig jaar en was niet gepland. Dat bedrag had alles te maken met de nationalisatie van Fortis Bank Nederland, inclusief ABN Amro, de overname van kortlopende en langlopende schulden van die bank en kapitaalinjecties in ING, SNS Reaal en Aegon.

Hoewel het snel moest en het om substantiële bedragen ging was het voor het Agentschap een fluitje van een cent. Elke keer als Nederland zich op de geld- of kapitaalmarkt meldde met de mededeling dat het geld nodig had, tuimelden beleggers uit alle hoeken van de wereld over elkaar om zaken te doen met Den Haag. De benodigde tientallen miljarden euro kan Irrgang binnen hooguit een paar dagen op de bank hebben liggen.

Dat het voor Nederland zo makkelijk is zoveel geld te lenen heeft te maken met de hoge kredietwaardigheid. De keerzijde is wel dat de staatsschuld enorm oploopt. Die zal dit jaar naar verwachting uitkomen op bijna 80 procent van het bbp, bijna het dubbele van waarmee Bos rekening hield toen hij zijn laatste Miljoenennota presenteerde in september 2008. Maar Nederland blijft het aanzienlijk beter doen dan de landen om ons heen. De Nederlandse staatsschuld is relatief laag.

Al dat extra geleende geld hoeft niet tot een blijvend hogere staatsschuld te leiden. Als de economische situatie normaliseert, zal de overheid de banken weer afstoten. Dan vloeit er weer geld naar de schatkist. Hoeveel geld dat zal zijn, is niet te voorspellen. Van die opbrengsten moeten nog wel kosten worden afgetrokken. Omdat Nederland dat geld moet lenen, moet er ook rente over worden betaald.

Wat zijn de gevolgen?


De Nederlandse banken zijn van de ondergang gered. Met de Staat als aandeelhouder komt het vertrouwen schoorvoetend terug. Particulieren halen hun spaarcentjes weer onder hun matras vandaan en stallen het bij de genationaliseerde banken. Partijen die op miljarden aan cash zitten, zoals institutionele beleggers, internationale staatsfondsen en multinationals zullen verlekkerd naar de staatsbanken kijken. Met de impliciete garantie van de Nederlandse overheid, staat hun geld voorlopig veilig. Ook de interbancaire geldmarkt komt weer op gang. Het gevaar voor een meltdown is geweken.


Om de schijn van belangenverstrengeling te voorkomen zal minister Irrgang de banken at arm’s length (op afstand) van de overheid plaatsen. Ze moeten vooral doorgaan met bankieren en niet de huisbank worden van het kabinet Bos. De banken zullen vroeg of laat weer worden verkocht, dus mooie winstcijfers zijn belangrijk.

Voor de banken zijn dit de ideale omstandigheden om, met steun van de Staat, de strijd aan te gaan om de Nederlandse spaarder. In het verleden haalde de net genationaliseerde ABN Amro-bank deze truc met succes uit door onder de vleugels van de overheid te adverteren met een hoge spaarrente.

De triple A-rating van Nederland wordt ook ingezet om goedkoop geld te lenen op de kapitaalmarkt. Door Nederlandse banken uitgegeven obligaties worden weer interessant beleggingsmateriaal voor de grote investeerders. Het risico is vergelijkbaar met dat van staatspapier terwijl de rente hoger zal liggen.

Dat is prettig voor de bankdirecteuren. Zij hebben maar één doel: zo snel mogelijk op eigen benen staan. Voor hen is de lol van bankieren er wel een beetje af sinds hun salaris wordt afgemeten aan het inkomen van oud-premier Balkenende. Bovendien kijkt het hele Nederlandse volk mee met elke financiering die de bank doet.

Maar ze moeten eerst de balans op orde brengen door kapitaal te vergaren. Bankiers zullen daarom geneigd zijn niet veel uit te lenen om kapitaal vrij te houden. Zodra de kapitaalpositie weer op sterkte is, zal de bestuurder op privatisering aansturen.

Bovendien ziet minister Irrgang zijn kans schoon de financiële sector naar zijn hand te zetten volgens de socialistische ideologie. Als minister van Financiën en eigenaar van het financiële stelsel is hij oppermachtig geworden. Waar de experts bang voor zijn gebeurt. Voorzichtig zal Irrgang, op aandringen van minister Agnes Kant van Volksgezondheid, ‘zijn’ banken aansporen om miljarden in de thuiszorg te steken, al jarenlang haar paradepaardje.

De overheid schiet met de nationalisatie haar doel voorbij. De banken blijven op hun geld zitten en verzuimen de economie aan te zwengelen. De economie stagneert opnieuw. Ze moeten hypotheken verstrekken om de huizenmarkt vlot te trekken, vastgoedprojecten financieren om de bouwsector nieuw leven in te blazen, en het Nederlandse bedrijfsleven moet weer investeren om verdere werkloosheid te voorkomen.

Iedereen is ontevreden. De staatsschuld neemt toe, de belastingen stijgen, terwijl de economische crisis aanhoudt. De Staat dacht het vertrouwen in de Nederlandse bancaire sector terug te kunnen kopen, maar het vertrouwen in de integriteit van de banken is nog steeds niet hersteld. De overheid blijkt een slechte bankier te zijn. Zelfs de SP onderkent dat de sector weer snel geprivatiseerd moet worden. Hoe eerder hoe beter. 


Exit?


De centrumlinkse regering tolereert ruige investment banking -praktijken niet langer. Banken zijn weer saaie instellingen geworden die spaargeld aantrekken en dat tegen een opslag van enkele basispunten weer uitlenen. Miljardenwinsten behoren definitief tot het verleden. 


Fortis, ABN Amro, ING, SNS Reaal zitten stuk voor stuk met een onrendabel, peperduur kantoornetwerk in hun maag. In elk winkelcentrum zitten drie staatsbanken terwijl bankieren vooral vanuit de huiskamer gebeurt.

De financiële sector is voor Irrgang een blok aan zijn been geworden. Voor de volgende verkiezingen wil hij ze – het liefst met winst – verkopen om zo het gapende gat in de begroting te dichten. Hij zou een beursgang kunnen overwegen, maar dan zijn de banken opnieuw overgeleverd aan hijgerige beleggingsanalisten die banken afrekenen op hun kwartaalcijfers. Met de magere rentemarges is dat een bijna onmogelijke opgave.

Voor Irrgang is er daarom maar één oplossing mogelijk: in de kosten snijden. Een duivels dilemma, de SP kan zich in verkiezingstijd de verantwoordelijkheid voor duizenden ontslagen moeilijk veroorloven. Maar hij heeft geen keus.

De genationaliseerde banken worden gesaneerd. Bij de nationalisatie van Fortis en ABN Amro concludeerde Bos al dat het model van bank-verzekeren achterhaald is. Irrgang zal Reaal Verzekeringen uit SNS knippen en het samenvoegen met het uit Fortis getrokken ASR Verzekeringen.

Van Lanschot, SNS Bank en NIBC worden samengevoegd tot nog een nationale speler. Maar ook buitenlandse partijen maken kans om de banken op te kopen. ING is te groot om in haar geheel te worden opgeslokt. Als de markt het toelaat zal die bank weer naar de beurs worden gebracht. Met verlies, want in de tussentijd is de bank in omvang gekrompen. De Staat blijft achter met miljarden aan waardeloos geworden Amerikaanse Alt A-hypotheken.

Wanneer nationaliseren?

Nationaliseer de banken volledig om kredietverlening op gang te helpen. Daar pleit hoogleraar economie Willem Buiter voor. Sweder van Wijnbergen, hoogleraar economie, vindt dat juist “een dramatisch slecht en levensgevaarlijk argument”.

De Staat moet banken nationaliseren en niet metsubsidies overeind houden als het duidelijk is dat die banken zonder overheid niet overeind blijven. Het voordeel is dat de overheid direct een good en een bad bank kan oprichten, het is een kwestie van schuiven met activa. De nieuwe bank kan dan doorgaan met de goede bezittingen op de balans en deposito’s. Die aanpak stelt de overheid aan veel minder risico bloot. Met kapitaalinjecties help je de slechte activa in stand te houden. De nieuwe bank kan zich richten op het verstrekken van nieuwe leningen.
Als de overheid volledig eigenaar is, kan ze doen wat ze wil. Als dat beperkt blijft tot de grote lijnen, bijvoorbeeld bepalen dat banken meer kredieten moeten verstrekken, zou ik dat niet erg vinden.

De overheid moet zo kort mogelijk eigenaar blijven. Ze is een slechte bankier. Mijn grootste zorg is dat de genationaliseerde banken ideale instellingen worden om oude politici aan een baan te helpen. Dat is nu al het geval bij de twee genationaliseerde banken in Nederland. Maar het zal wel een paar jaar duren voordat de marktomstandigheden gunstig genoeg zijn om de banken weer te privatiseren. Als het eenmaal zo ver is, moeten we terug naar kleine, gespecialiseerde banken. Waarom? Zodat de overheden die kunnen laten omvallen als het nodig is.”
SDLqNationalisatie van banken is het laatste redmiddel. Dat pas je toe op het moment dat de bank structureel een negatief eigen vermogen heeft – de verplichtingen zijn groter dan haar activa zonder zicht op herstel, terwijl de bank toch te belangrijk is om failliet te laten gaan. 
Banken nationaliseren om ze te dwingen kredietverlening op te voeren vind ik een slecht en levensgevaarlijk argument. Dat brengt een faillissement van banken juist dichterbij.

Op dit moment is bij lange na niet voldaan aan de voorwaarden om over te gaan tot nationalisatie. Maar na de aanvankelijke kapitaalinjecties in ING en andere banken was er daarover in de markt wél onzekerheid ontstaan. Wat Wouter Bos misschien had moeten doen is in een vroeg stadium uitleggen wanneer nationalisatie een rol zou gaan spelen en waarom dat nu niet aan de orde is. Daarmee zou de markt een maatstaf hebben en de situatie bij de banken continu kunnen vergelijken met die gestelde voorwaarden. Overigens is door de januari-ingreep bij ING de onzekerheid daar althans wel afgedekt.

Ik hoor velen, ook Wouter Bos, vaak zeggen dat genationaliseerde banken weer geprivatiseerd zullen worden. Dat zal dan winst opleveren klinkt het er meteen bij. Maar dat is zeer twijfelachtig. Immers, je nationaliseert een bank alleen als ze onherstelbaar onder water is. Maar er worden wel miljarden euro’s besteed om de bank weer te herkapitaliseren. In Zweden is er netto verlies geleden na nationalisatie en latere privatisering van de banken begin negentiger jaren.”

FEM neemt de inhoud van dit artikel volkomen voor eigen rekening. Het betreft een hypothetisch scenario. Wij hebben inhoudelijk advies ingewonnen bij Willem Buiter, Sweder van Wijnbergen, hoogleraar Arnoud Boot, Tweede Kamerlid Frans Weekers en enkele juristen.