Vrijhandelsverdrag: Vrijhandel in de impasse

Vrijhandel voor alle landen is goed voor iedereen. Daarvan zijn beleidsmakers overtuigd. Toch staat de toekomst van vrijhandel op het spel. Over het doel mogen de beleidsmakers het dan wel eens zijn, over de route ernaartoe heerst onenigheid. Volgende week staat een reddingspoging op de agenda. Als die lukt is de totale omvang van financiële voordelen zo’n slordige 450 miljard euro, ruwweg de omvang van de totale Nederlandse economie. En dat per jaar.

Het is alle hens aan dek om de zogeheten Doha-ronde over liberalisering van de wereldhandel te redden, zegt Pascal Lamy, topman van de wereldhandelsorganisatie WTO (zie het interview op pagina 25). Tussen 13 en 18 december komen in Hongkong handelsvertegenwoordigers van 149 leden van de WTO bijeen. De top mag niet mislukken, want dat zou de derde mislukking zijn sinds 2001 (zie kader 1995 - 2005: Tien roerige jaren op pagina 26). De betrokkenen lijken echter niet al te optimistisch.

‘De top is nog niet eens begonnen en er worden al plannen gemaakt voor een noodbijeenkomst vroeg in 2006’, klaagde een Canadese onderhandelaar onlangs anoniem in Toronto Star. “Deze top is een tussenstap op weg naar afronding voor eind 2006”, zegt ook Lamy. Wat het eind moest zijn van de Doha-ronde, is slechts een tussenstap naar de oplossing geworden.

In 2001 spraken de leden van de WTO in Doha, hoofdstad van Qatar, af dat uiterlijk begin 2005 de onderhandelingen afgesloten moesten zijn. Over zaken als intellectueel eigendom, vrijemarkttoegang voor diensten en landbouw, antidumping en samenwerking op het gebied van technologie zouden er afspraken liggen om de vrijhandel in de wereld te bevorderen. De zogeheten Doha-ronde zou daarmee het tweede succes worden voor de vrijhandel. In 1995 werd, na tien jaar praten, de zogeheten Uruguay-ronde afgesloten. Die mondde uit in de oprichting van de WTO in 1995.

Maar sinds 2001 kennen de onderhandelingen het ene dieptepunt na het andere. Juist de oprichting van de WTO is een van de redenen waarom het onderhandelingsproces zo moeizaam verloopt, stelde Jeffrey Schott onlangs in een rapport. Schott is lid van de Amerikaanse economische denktank, het Instituut voor Internationale Economie uit Washington.

Vóór 1995 bestond er geen WTO, maar was er de Algemene Overeenkomst over Tarieven en Handel (Gatt). En dat werkte goed omdat in de Gatt de grote landen de dienst uitmaakten. Ze maakten de afspraken en de ontwikkelingslanden konden weinig anders doen dan ook ondertekenen. Maar de wereld is inmiddels veranderd. Meer landen hebben tegenwoordig belang bij vrijhandel. De oude Gatt voldeed niet meer. Het probleem met de WTO is alleen dat onderhandelen een stuk lastiger is. De WTO heeft 148 leden en ze hebben allemaal het vetorecht.

Bovendien zijn de onderhandelingen een politiek proces geworden. Landen smeden coalities om hun agenda door te drukken. Zo mislukte het overleg in het Mexicaanse Cancún in 2003 omdat twintig ontwikkelingslanden, waaronder Brazilië, China en India, één front vormden, dat sindsdien bekend is als G-20. Hét obstakel was en is nog steeds de landbouw. Daarover zullen in Hongkong dan ook lange onderhandelingen gevoerd worden.

Ontwikkelingslanden, vooral te vinden op het zuidelijk halfrond, willen toegang tot de markten in het rijke Noorden. Door een woud aan tarieven en staatssteun aan Europese en Amerikaanse boeren, is dat nu schier onmogelijk. De arme landen zijn duidelijk. Het is de hoogste tijd dat Europa, Japan en de Verenigde Staten met noemenswaardige initiatieven komen om financiële steun aan hun boeren te verminderen en hun tarieven aan de grens te verlagen. Voor Europese en Amerikaanse boeren is staatssteun een belangrijke bron van inkomsten (zie grafiek op pagina 24).

Begin oktober kwamen de Verenigde Staten als eerste land met hun voorstel. Ze willen de handelsbarrières vanaf 2008 geleidelijk slechten. Veel handelsverstorende subsidies zouden met 60 procent dalen en de tarieven zouden, afhankelijk van het product, verminderen met tussen de 55 en 90 procent. Echter, dat voorstel was conditioneel. De Europese Unie (EU) en Japan moesten nog verder gaan dan de Amerikanen, alleen dan zou het Amerikaanse voorstel gelden.

De EU volgde eind oktober. Ze wil subsidies met 70 procent inkrimpen, alle exportsubsidies afschaffen en alle tarieven met gemiddeld 46 procent verlagen. Japan heeft nog geen voorstel gedaan.

Europeanen en Amerikanen eisen wel dat de ontwikkelingslanden als tegenprestatie hun grenzen moeten opengooien voor dienstverleners uit Europa, Japan en Amerika. Verzekeringsmaatschappijen en banken bijvoorbeeld moeten de gelegenheid krijgen daar hun diensten te verkopen.

De bijeenkomst in Hongkong ‘is cruciaal om de vier jaar oude Doha-ronde in 2006 af te ronden’, prijkt op de internetsite van de WTO. Wat de gevolgen van een definitief falen zouden zijn, is nu al zichtbaar. Het vertrouwen dat er een mondiaal stelsel van vrijhandel zal komen is niet groot. Daarom sluiten steeds meer landen bilaterale en regionale vrijhandelsverdragen. De Associatie van Zuidoost-Aziatische landen (Asean) is daar een voorbeeld van. China is bezig met meerdere bilaterale overeenkomsten. Vorige week ondertekende het land zo’n verdrag met Chili. Dat land is met 42 handelsverdragen op dit moment wereldkampioen op dat gebied.

Experts verwachten dat een ander gevolg van het falen een golf van rechtszaken voor de geschillencommissie van de WTO zal zijn. Oxfam, een Britse organisatie die de armoede wil uitbannen, stelde onlangs in een rapport dat vooral de EU-lidstaten uit Zuid-Europa in het beklaagdenbank zullen zitten.

WTO-topman Pascal Lamy:

‘DE KOERS IS RICHTING VRIJMAKING’

Een Franse sociaal-democraat die een wereldhandelsoverleg leidt? Werkt dat?

“Het is allerminst tegenstrijdig. Het nastreven van gelijkwaardigere handelsregels zie ik als eerlijke handel bevorderen. Of als een manier om essentiële levensbehoeften als voedsel en kleding voor armere consumenten betaalbaarder te maken.”

De Doha-ronde ligt na vier jaar ver achter op schema. Kan het niet sneller en simpeler?

“Makkelijk is dat niet. Je kunt de spelregels halverwege niet vereenvoudigen. Hongkong betekent lang niet het einde van deze ronde, dat zal, hopelijk, eind volgend jaar komen. Het gaat om dertig ingewikkelde onderwerpen, die samen gebundeld moeten worden in een overeenkomst tussen 149 lidstaten. Maar uiteindelijk is de som van wat het oplevert groter dan de concessies. Daarom is dit een win-winsituatie.”

Grote spelers als de VS en de EU bepalen de resultaten. Wat is daar eerlijk aan?

“De tijd dat de EU en de VS, de twee olifanten in de wereldhandel, de dienst uitmaakten is voorbij. Deze ronde laat zien hoe opkomende ontwikkelingslanden het overleg mede bepalen. Globalisering, mits naar behoren gestructureerd, is een machtig ontwikkelingsmiddel. Maar de globalisering kent ook, net als de handel, winnaars en verliezers. Wij moeten erop toezien dat de verliezers niet met lege handen achter blijven.”

Werkt dumping van textiel door China werkloosheid in de hand in rijke én arme landen?

“India en China hebben honderden miljoenen inwoners van de armoede weten te redden door hun markten te openen. Vrijmaking van handel bevordert ontwikkeling, mits we de onevenwichtige verdeling tussen verliezers en winnaars aanpakken. Vrijmaking is de beste manier om het dagelijks leven van allen te verbeteren.”

De EU en de VS, ooit kampioen vrijhandel, beschermen vooral hun eigen werkgelegenheid. Dwingt angst voor werkloosheid de WHO in een nieuwe richting?

“WHO-leden komen uit de hele wereld, niet alleen uit Noord-Amerika of Europa. Globalisering heeft een andere betekenis in Azië dan in Europa. Ik ben het niet eens met het standpunt dat protectionisme banen zou beschermen. Het tegendeel is waar. Kijk maar naar het opheffen van de textielquota. Sommige landen vochten voor het behoud van het quota-systeem, zogenaamd om hun eigen textielindustrie te beschermen. Andere landen zagen opheffing juist als een middel om banen in de kleinhandel te beschermen. Onze regels staan vast. Alle lidstaten zijn het eens: de koers is richting vrijmaking.”

De EU en de VS geven geen haarbreed toe inzake de landbouw. In hoeverre heeft u als oud-EU-commissaris voor handel begrip voor hun argumenten?

“Beide landen zijn al behoorlijk opgeschoven, vooral inzake handelverstorende landbouwsubsidies. We zijn op een punt aanbeland waar de hardste noten gekraakt worden. Nu moeten er afspraken komen over bijvoorbeeld markttoegang voor landbouwproducten. Vanzelfsprekend snap ik hoe het er bij het landbouwoverleg aan toegaat, ik heb als EU-commissaris met dat bijltje gehakt. De manier om de patstelling te doorbreken is tarieven voor industriële producten af te breken en diegene die vrijmaking van handel in dienstverlening tegenhouden, over de brug te halen.”

Na landbouw is de dienstensector de grootste hindernis.

“Dat is een heel lastig onderwerp om verschillende redenen. Heel wat landen blijven terughoudend omdat ze eerst een deal willen over landbouw. En het overleg over de dienstensector is van een andere orde. Meer van land tot land. Als er twee landen een akkoord bereiken, laten we zeggen over telecommunicatie in ruil voor expresbezorgingsdiensten, dan passen we dit in breder verband toe. Het blijft essentieel een stevig pakket aan offertes op tafel te krijgen. De handel in diensten maakt tweederde deel uit van de totale wereldhandel en verdere groei ligt in het verschiet.”

Is het te pessimistisch om ‘Hongkong’ nu al een mislukking te noemen?

“We hebben onze doelstellingen voor Hongkong moeten herberekenen. Met deze top is de Doha-ronde nog niet afgelopen, het is nog steeds een tussenstap op weg naar afronding voor eind 2006. Maar een mislukte ministers-top kan wel zoveel ruzie en beschuldigingen over en weer tot gevolg hebben dat herstel van het onderhandelingsproces lange tijd zal vergen.”

Een flop betekent onvermijdelijk meer handelsoverleg van land tot land, met uitsluiting van derden?

“Dat is waar, er is nu al sprake van een sterke stijging in aantallen bilaterale en regionale akkoorden. Op zich is dat niet zo slecht. Maar ze slurpen wel veel energie en menskracht op terwijl nu alle hens aan dek is geboden in de Doha-ronde.”

Merkt u nu al dat de directeur-generaal uiteindelijk de schuld krijgt van mislukt overleg?

“Nog niet, maar we spreken elkaar na Hongkong!”

1995 - 2005: TIEN ROERIGE JAREN

1995: de wereldhandelsorganisatie WTO wordt opgericht.

1999: de vrijhandelsconferentie in Seattle, Verenigde Staten, mislukt. Ontwikkelingslanden raken gefrustreerd omdat ze niet voldoende worden betrokken.

2001: bijeenkomst in Doha, Qatar. Deelnemers spreken af onderhandelingen te openen om de vrijhandel te bevorderen. De to do-lijst bevat 21 onderwerpen. Het begin van de Doha-ronde.

2003: onderhandelingen in Cancún, Mexico, lopen op niets uit. Wederom vinden de ontwikkelingslanden dat de rijke landen hun onvoldoende betrekken. Onder aanvoering van Brazilië, China en India willen ze harde toezeggingen over de verlaging van landbouwsubsidies in Europa, de Verenigde Staten en Japan. En dit jaar wordt de deadline van 1 januari 2005 als onhaalbaar beschouwd.

2004: de ondertekening van het raamwerk voor toekomstige onderhandelingen. De Doha-onderhandelingen worden nieuw leven ingeblazen.

2005: 10 oktober: de Verenigde Staten komen met een voorstel om de landbouwsubsidies te verminderen en in de tarieven te snijden.

27 oktober: de Europese Unie volgt met haar voorstel.

13-18 december: conferentie in Hongkong.

2006: het jaar waarin de onderhandelingen afgerond moeten zijn.

2007: in de zomer verliest de Amerikaanse president zijn onderhandelingsmandaat. Na de zomer heeft het Amerikaanse congres het laatste woord. Dat is ongunstig voor de vrijhandel, omdat het protectionistische sentiment in het congres groot is en alsmaar toeneemt.

2008: geplande implementatie van de wereldwijde vrijhandel.