SER: Ouwe-jongens-krentenbrood

“De SER is niet langer geloofwaardig”, vindt Hugo Keuzenkamp. Een boude uitspraak voor de directeur van de Stichting voor Economisch Onderzoek (SEO). Maar niet een die uit de lucht komt vallen. Als er één organisatie is die de laatste maanden geen beste indruk maakte, is het wel de Sociaal-Economische Raad (SER).

Precies acht maanden liet het WAO-advies van de SER op zich wachten. Nadat de Tweede Kamer zich meermalen had verslikt in het arbeidsongeschiktheidsdossier en ook de commissie-Donner niet met een overtuigend advies kwam, werd alle Haagse hoop op de SER gevestigd.

Eind januari lag dan eindelijk de voorlopige versie van het advies op tafel. De euforie rondom het bereikte akkoord duurde niet lang. Het Centraal Planbureau schoot als eerste met scherp. Het voorstel zou de overheid veel meer kosten en het aantal WAO-uitkeringen zou er nauwelijks door dalen. Staatssecretaris van Sociale Zaken Hans Hoogervorst liet daarna weten geen vertrouwen meer te hebben in het SER-advies. Ook de vakbond Abvakabo FNV en de vakcentrale Unie mhp uitten hun twijfels. Nog voor het langverwachte advies officieel gepresenteerd werd, had het al fors aan overtuigingskracht ingeboet.

Het werd nog erger. Behalve de kritiek van buitenaf ontstond er ook binnen de SER verdeeldheid. Toen het bij het formuleren van het definitieve advies op stemmen aankwam, bleken drie kroonleden – niet bepaald de minsten – een andere mening toegedaan. Oud-staatssecretaris Robin Linschoten, onderdirecteur van het Centraal Planbureau Casper van Ewijk en Age Bakker, onderdirecteur van De Nederlandsche Bank, keurden het advies af.

Vorige week bleek dat het kabinet alleen akkoord gaat met de grote lijnen van het WAO-advies. Twee belangrijke punten van het akkoord – afschaffing van de Pemba-boete voor werkgevers en verhoging van 70 naar 75 procent van het loon – neemt het kabinet niet over. Reden genoeg om te twijfelen aan de geloofwaardigheid van een adviesraad waar iedereen steeds maanden op zit te wachten, maar waar niemand naar luistert.

De Sociaal-Economische Raad – bestaande uit vertegenwoordigers van werkgevers, werknemers en elf kroonleden – werd in 1950 opgericht met als doel de door de oorlog verwoeste economie nieuw leven in te blazen. Voor deze wederopbouw was samenwerking tussen overheid en sociale partners (werkgevers en werknemers) noodzakelijk. Zonder overleg zouden de lonen explosief stijgen en zou er onrust op de arbeidsmarkt ontstaan. De macht over de economie werd daarom keurig verdeeld tussen overheid en werkgevers en werknemers. De overheid werd verplicht voor elk sociaal-economisch onderwerp advies te vragen aan de SER. Als de werkgevers en werknemers een unaniem besluit namen, kon de overheid dat moeilijk nog negeren.

De SER werd hét symbool van de succesvolle Nederlandse overlegeconomie. Door werkgevers en werknemers te verenigen en één stem te geven, werd een belangrijk draagvlak voor sociaal-economische besluiten gecreëerd. Sociale onrust bleef grotendeels uit. Vanaf 1982 zorgde de geleide loonpolitiek voor een matiging van de lonen, wat het voor bedrijven aantrekkelijk maakte om te investeren. De werkloosheid nam af en de economie bloeit op.

Eind jaren tachtig kwam de SER onder vuur te liggen. Het adviesorgaan stond niet langer voor succes, maar werd het symbool van de stroperigheid van de Nederlandse besluitvorming. De adviesplicht van de SER zou van de landelijke politiek een log dier maken dat niet vooruit te branden is. Sommige adviezen lieten wel twee jaar op zich wachten. VVD-coryfee Frits Bolkenstein noemde de raad in 1993 spottend de ‘sociaal-economische rem’ en premier Ruud Lubbers karakteriseerde de raad als ‘een baal hooi’. Anderen spraken van ’sociaal-economische schuilkelder’.

Elk probleem waar de regering niet uitkwam, werd op het bordje van de SER geschoven. De ministers waren dan vrij hun handen in de lucht te gooien. ‘Wij mogen niets zeggen, de SER buigt zich over het onderwerp.’ De situatie werd onwerkbaar. Overheid en sociale partners hielden elkaar in een verlammende greep. De 45ste verjaardag van de SER werd gevierd met het afschaffen van de adviesplicht.

Sindsdien is de functie van de SER onduidelijk. Een raad die gedegradeerd is van verplicht adviesorgaan tot vrijblijvende overlegclub lijkt nog weinig overtuigend. Ook bij de representativiteit van de SER kun je vraagtekens zetten. Het percentage werknemers dat lid is van een vakbond, is veel kleiner geworden. Werknemers en werkgevers vertonen toenemende verschillen. Functie, inhoud van het werk, aard van het dienstverband en beloningsniveau zijn allang niet meer hetzelfde. Dit maakt het vinden van een gemeenschappelijke vertegenwoordiger minder eenvoudig en misschien ook minder belangrijk. Willen wij nog wel vertegenwoordigd worden in een SER? Zit de overheid nog wel op zijn adviezen te wachten of kan de raad net zo goed opgedoekt worden?

“Dat het WAO-advies al van tafel werd geveegd voor het afgerond was, heeft de SER aan zichzelf te danken”, vindt SEO-directeur en hoogleraar Keuzenkamp. “Wie zitten er in de SER? Vertegenwoordigers van vakbonden, werkgevers en kroonleden. Maar de beste Nederlandse beleidseconomen zijn er niet in terug te vinden. Die voelen zich ook niet geroepen. De sfeer in de SER is er een van ouwe-jongens-krentenbrood. Het heeft te veel het karakter van een bedaagde herensociëteit. De kroonleden zitten te lang op dezelfde stoel. Een gezonde afstand tot de onderwerpen is dan onmogelijk. Ze zouden vaker moeten rouleren en vers bloed van buitenaf moeten toelaten. Dan zouden wel meer dan drie kroonleden het advies hebben afgeschoten.”

Het ons-kent-onscircuit van de SER is volgens Keuzenkamp een historische erfenis waar ook de Nederlandse overlegeconomie haar bestaan aan ontleent. Economen waren lange tijd deel van een zuil of politiek-geestelijke stroming. Een benoeming aan een universiteit was een verzuilde benoeming. Een vanzelfsprekende wederdienst bij zo’n benoeming was als deskundige aan te schuiven bij het overlegproces van bijvoorbeeld de SER.

Keuzenkamp zou in plaats van de SER liever een grotere rol voor de Stichting van de Arbeid zien weggelegd, gecombineerd met een raad van onafhankelijke, eigenzinnige economen die zich op serieus wetenschappelijk niveau met beleidseconomie bezighouden. “Hoeveel kroonleden van de SER publiceren in wetenschappelijke tijdschriften. Hoe vaak wordt hun naam geciteerd. Dat is minimaal.” Als voorbeeld geeft Keuzenkamp de Amerikaanse Council of Economic Advisors, waar economen in zaten als James Tobin en Robert Solow die internationaal onderscheiden zijn voor hun economische inzichten. “De economen die in de SER zetelen, zijn te nauw betrokken bij het creëren van draagvlak voor poldercompromissen. Dat is geen taak voor wetenschappers, maar van masseurs.”

De SER verdedigt zich fel. Sinds het afschaffen van de adviesplicht is de relatie tussen SER en overheid alleen maar beter geworden, vindt SER-woordvoerder Hans Prakke. Het aantal adviesaanvragen is toegenomen en de raad heeft volgens hem de laatste jaren bewezen nog een aardig mondje mee te praten. Het advies over corporate governance is zonder enige wijziging door het kabinet overgenomen. Over het advies over herziening van het ziektekostenstelsel wordt nog gediscussieerd, maar ook dat zal in grote lijnen gekopieerd worden, denkt Prakke. “Nederland is een land van minderheden. We hebben hier geen politieke, religieuze of maatschappelijke meerderheid. Als je iets wilt bereiken, moet je je verenigen. Dan moet je de handen in elkaar slaan en compromissen sluiten. De SER is een essentieel onderdeel van dit proces.”

Ook Frank den Butter, hoogleraar algemene economie aan de Vrije Universiteit van Amsterdam en lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, is een groot voorstander. “De SER heeft dit land veel goeds gebracht. Het ligt ten grondslag aan het Dutch Miracle: groeiende werkgelegenheid door loonmatiging, flexibilisering van de arbeidsmarkt en een betere sociale zekerheid. De SER afschaffen mag dus nooit gebeuren. Het is de spin in het web van economische beleidsvoorbereiding, een noodzakelijk forum voor werkgevers en werknemers om samen tot oplossingen te komen voor grote sociaal-economische problemen.”

Toch ziet de hoogleraar ook punten van kritiek. De SER is volgens hem te veel gepolitiseerd. Den Butter: “Ik kan bijvoorbeeld nooit lid worden van de SER, omdat ik geen uitgesproken politieke kleur heb. Het is een beetje een ons-kent-onscircuit waar iedereen dezelfde taal spreekt. Er zitten weinig zwaargewichten in die tegengas kunnen geven aan wat er tussen werkgevers en werknemers wordt geregeld.”

De grote verdienste van de SER is duidelijk: het creëren van draagvlak voor sociaal-economische onderwerpen. Elke maand zitten vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers rond de tafel in het SER-gebouw. Met als resultaat jaarlijks twintig adviezen over arbeidsmarktvraagstukken en economisch structuurbeleid.

Alleen is het onduidelijk wat die adviezen precies voor effect hebben en duurt het uitbrengen van een advies – gemiddeld zes maanden – erg lang voor een tijd waarin politiek alleen geloofwaardig blijft als ze snel antwoord weet te geven op actuele vragen. In een rapport van het onderzoeksbureau Berenschot – nota bene in opdracht van de SER uitgevoerd – staat te lezen: ‘Beschikbare signalen wijzen erop dat de adviezen doorwerken, maar de mate waarin is niet altijd even makkelijk te traceren.’

De buitenwereld heeft, volgens Berenschot, te weinig zicht op de voorbereiding van de adviezen en de discussies daaromtrent. Hier zijn voor- en tegenstanders van de SER het mee eens. Eigenlijk vindt zowel Keuzenkamp als Den Butter dat de samenstelling van de SER aan vernieuwing toe is.

Zelfs een ingewijde als Casper van Ewijk, SER-kroonlid en onderdirecteur van het Centraal Planbureau, durft diezelfde kritiek te uiten. “Arbeidsmarktvraagstukken hebben niet langer alleen met werkloosheid te maken. Sociaal-economische vraagstukken raken steeds meer terreinen, zoals bijvoorbeeld milieu en ruimtelijke ordening. Daarom kun je discussiëren over de vraag of je niet alleen vertegenwoordigers van werknemers en werkgevers moet opnemen, maar bijvoorbeeld ook milieugroeperingen of consumentenorganisaties een stem in de SER moet geven.”

Toch staat ook voor Van Ewijk de noodzaak van de SER buiten kijf. “De laatste jaren zie je dat de advisering van de SER alleen maar belangrijker is geworden. Lastige dossiers worden naar de SER doorgeschoven. Wat je er ook van vindt, dit betekent hoe dan ook dat er waarde wordt gehecht aan dit orgaan.”

Kader bij artikel:

Tips voor de SER

1 Lever elk gevraad advies binnen twee maanden

2 Geef ook milieugroepen en consumentenorganisaties een stem.

3 Betrek meer onafhankelijke beleidseconomen bij de besluitvorming.

4 Laat raadsleden sneller rouleren (na maximaal 3 jaar).

5 Verhoog het aantal vrouwen (nu 6 ten opzichte van 27 mannen).

Kader bij artikel:

SER-voorzitter Wijffels: ’Zonder overleg overleeft dit land niet’

Het SER-advies over de WAO was bepaald geen reclame voor uw organisatie.

“Vindt u dat? Daar ben ik het niet mee eens.”

Hoe kan dat nou? Het advies liet maanden op zich wachten en nog voor de definitieve versie op tafel lag, werd het door verschillende partijen fors bekritiseerd. Zelfs drie kroonleden van de eigen SER-raad weigerden het te ondertekenen.

“Het is maar hoe je het bekijkt. Het WAO-dossier is vijftien jaar een onaanraakbaar dossier geweest. Sinds de jaren tachtig was duidelijk dat de WAO een te ruime toegang had. Maar het bleek onmogelijk daar paal en perk aan te stellen. De SER heeft dat doorbroken door met een mooi advies te komen dat de sociale partners hebben ondertekend. Het is een maatschappelijke bijdrage van de allerhoogste orde. Sterker nog, ik noem het een wonder. Natuurlijk heeft het advies ook discussie losgemaakt. Maar op de grondstructuur is geen kritiek. Wat niet overgenomen wordt, zijn twee relatieve details.”

Noemt u de discussie over het afschaffen van de Pemba-boete voor werkgevers en de hoogte van de WAO-uitkering details?

“Ja, dat is niet de essentie van het WAO-vraagstuk. Waar het om gaat, is dat we nu een akkoord bereikt hebben waarin is vastgelegd dat de WAO in de toekomst alleen nog toegankelijk zal zijn voor volledig arbeidsongeschikten en dat de rest van de zieke mensen onder verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven zullen vallen.”

Daar kwam de commissie-Donner toch ook al mee?

“Dat is waar. Misschien moet ik het iets anders formuleren. Dit wonder van de allerhoogste orde is een verdienste van de commissie-Donner, schuine streep SER. Ik heb er het volste vertrouwen in dat de politiek het advies zal overnemen.”

Dat is nog steeds de vraag. Verlangt u niet terug naar de tijd dat de overheid verplicht was advies aan de SER te vragen en genoodzaakt was dat te volgen?

“Nee. De relatie tussen de overheid en de SER is er meer volwassen door geworden. Dat de overheid ook zonder adviesplicht de SER nog steeds betrekt bij haar beleid, is het beste bewijs dat ze ervan overtuigd is dat de raad iets kan toevoegen. Advies geven en beleid maken moet je strikt gescheiden houden. De overheid vraagt zonder enige verplichting advies aan de SER en als ze dat verstandig vindt, neemt ze het over.”

Maar daar schort het nu juist zo vaak aan. Want wat we van de SER-adviezen terugvinden in kabinetsbesluiten is vaak minimaal.

“Daar ben ik het weer niet mee eens. Het SER-advies over corporate governance is tot op de letter nauwkeurig overgenomen door de overheid. Ook het advies over maatschappelijk verantwoord ondernemen is zonder enige wijziging door het kabinet aangenomen. Over ons advies over gezondheidszorg en verzekeringsstelsel wordt nog gepraat. Maar het SER-advies dient daarbij als uitgangspunt. Zelfs het WAO-advies durf ik nu al een belangrijk wapenfeit van de SER te noemen.”

De discussie rond het WAO-advies zit u erg hoog.

“Ja, ik kan me er behoorlijk kwaad over maken. Het is ronduit denigrerend dat sommige mensen beweren dat de verschillende partijen in de SER elkaar bij het WAO-advies alleen maar voordeeltjes hebben zitten toeschuiven. De werkgevers hebben zich verplicht aan forse inspanningen op het gebied van reïntegratie. Ook de werknemers hebben flink moeten slikken wat betreft de herdefiniëring van het begrip arbeidsongeschiktheid.”

Bestaat de SER over tien jaar nog?

“Geen idee. Dat hangt van de toegevoegde waarde af die de SER dan kan leveren aan maatschappelijke debatten over sociaal-economische onderwerpen. Een organisatie is steeds aan vernieuwing toe. Dat gebeurt ook. De SER is nu heel anders georganiseerd dan tien jaar geleden. Maar er zal altijd iets van de SER overeind blijven. Zonder overleg overleeft dit land niet.”

Kader bij artikel:

Feitjes over de SER

• De SER kost bijna 13,65 miljoen euro per jaar, betaald door de Kamer van Koophandel

• Bij de SER werken 155 mensen

• Per jaar brengt de SER gemiddeld 20 adviezen uit

• Het uitbrengen van een advies duurt gemiddeld 6 maanden.

• Driekwart van de SER-adviezen wordt unaniem aangenomen door de raadsleden

• In 2001 werd er in totaal 973 keer vergaderd.

• De SER heeft in totaal 5941 vierkante meter vergaderruimte tot zijn beschikking.

Hoe werkt de SER?

In de Sociaal-Economische Raad (SER) zitten elf vertegenwoordigers van de werkgevers, elf vertegenwoordigers van de werknemers en elf kroonleden. De laatsten zijn onafhankelijke deskundigen die door de koningin zijn benoemd. Zij zijn geselecteerd op hun politieke kleur en moeten een evenwichtige vertegenwoordiging vormen van de vakgebieden waarover de SER besluiten neemt. Twee kroonleden worden benoemd op grond van hun functie. Dit zijn de president van De Nederlandsche Bank en de directeur van het Centraal Planbureau, die vervangen kunnen worden door hun onderdirecteuren. De SER komt elke derde vrijdag van de maand bij elkaar. Deze vergaderingen zijn openbaar, maar doorgaans erg saai en voorspelbaar. Het echte werk van de SER speelt zich af in de 35 vaste commissies. Die bestaan ook uit werkgevers, werknemers en onafhankelijke deskundigen. In de commissies worden de adviezen voorbereid. De conclusie van de commissie is vaak doorslaggevend. Het stemmen van de raad is meestal niet meer dan een ritueel gebeuren.